摘　要：吏治在国家治理中具有关键作用。本文以范仲淹吏治改革思想为主题，结合文本分析，阐述宋代社会的宏阔背景、“以天下为己任”的改革原则，梳理其选贤任能的改革举措，主要包括：慎选官长，裁汰冗吏；严格荐举，机会均等；改革科举，学以致用；均分公田，俸禄养廉；法制有立，令行禁止，纲纪再振。深入分析范仲淹主导的吏治改革思想，具有一定的启示意义。

关键词：范仲淹　吏治改革思想　选贤任能

范仲淹（989—1052年），字希文，谥号文正，北宋著名政治家、思想家、军事家和文学家，历宋真宗、仁宗两朝，先后为官三十七年。祖籍江苏，早年家贫，历尽坎坷，年少发奋苦读，立志报国济民。入仕后，始终秉持忠君报国之志，以卓越政治才能治理地方，造福百姓；文韬武略，建立功勋；积极谏言，推进改革。他践行“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的士大夫精神，实现政治、道德、人格的内在统一。范仲淹的吏治改革思想主要体现在他呈给朝廷的奏折文章中，主要包括《奏上实务书》《上执政书》《陈八事疏》《答手诏条陈十事》《再奏前所陈十事》等篇。这些文章思想内容丰富，切中时弊，提出的改革措施针对性强，对政治及社会发展具有重要价值，现收录于《范仲淹文集》。1025—1043年，范仲淹数次向朝廷阐述吏治改革主张。其中，《答手诏条陈十事》是范仲淹全面阐述其吏治改革思想的集大成篇，本文以此为主探讨其吏治改革思想。

一、吏治改革的背景

北宋中后期，社会矛盾逐步激化，逐渐暴露出治理漏洞。此时军事方面，北方边境辽、西夏等不断骚扰百姓，不甘称臣，不断挑战宋王朝底线，而北宋“天下太平日久，长期没有战争，军队得不到实战锻炼，战斗力下降”，边患危机加深。政治上，部分官吏求稳心态盛行，对承担责任推诿扯皮，办事效率低下，而且官吏腐败日益严重，百姓苦不堪言。范仲淹奏折中描述此时国家的境况不容乐观：“我国家革五代之乱，富有四海，垂八十年，纲纪制度，日削月侵，官壅于下，民困于外，夷狄骄盛，寇盗横炽。”[1] 造成这一状况的社会原因很多，最关键的有三个方面，即出现“冗兵”“冗吏”“冗费”的“三冗”问题。加之，993—1000年，先后爆发王小波、李顺起义和王均兵变，天灾人祸不断，社会危机加重，百姓生活更加困苦，宋王朝已被推到了“火坑”的边缘，岌岌可危。

其一，“冗兵”。宋朝建立政权后，实行募兵制，一日参军终身为兵，受财政供给。鉴于每次灾荒后出现大规模社会动荡，朝廷将灾民中身强力壮的男丁吸纳进军队，此举起了遏制社会动荡的作用，但也导致了兵员数量持续增加。后来，面对来自辽、西夏的军事压力，扩充军队成为必然选择，大量扩充兵源，而士兵的战斗能力低下，形成了士兵数量虚多的“冗兵”问题。到宋仁宗庆历年间，兵员增加到120多万人，是宋朝建立初期的4倍，国家财政收入的五分之四用于军费开支，成为国家的一个巨大负担。

其二，“冗吏”。宋代官员数量极大，官员人浮于事，机构臃肿。宋初，为了分化权力，朝廷把原本一个岗位分成三四个，而在唐朝，这些职务都集中在一两个人身上。一遇到事情官吏之间就相互推诿扯皮，行政效率低下。随着宋朝科举制度发展，每年录取的进士人数较唐朝显著增加，虽然促进了思想、文化的发展，扩大了统治基础，但其弊端显而易见，官员数量急剧增加。而恩荫制度的泛滥导致“冗吏”现象成为国家的“包袱”。恩荫制度是指根据官员的门第、官职、功勋等资格，分别授予其子孙弟侄及异姓亲属、门客等不同官衔的入仕制度。又称“荫补”“任子”“门荫”“世赏”。宋朝恩荫主要包括五类：一是大型的祭祀活动时期，如祭天、祭地。二是皇帝过圣节，即皇帝的生日。三是官员退休时。四是官员申报遗表，即官员去世之前向皇帝提出此方面的待遇。五是改年号、新皇帝即位、公主生日、皇帝去世时的临时性恩荫。宋朝恩荫授官数量极大，州县官、财务官等中低级岗位，大部分由恩荫背景出身的人担任，形成“冗吏”问题。恩荫制度一定程度上导致了社会上不修文武的官宦纨绔子弟混进官僚队伍，使宋朝廷出现朝政昏暗、政令不通、官吏腐败盛行等严重吏治问题。据测算，宋朝财政需要负担的官吏比前朝多出了三四倍以上。

其三，“冗费”。“冗官”“冗兵”都需要大量财政支出，而中高级官员俸禄较高，这些都造成了朝廷财政的困难。宋朝时对官员的赏赐、送给辽、夏两国的“和平外交”费用等进一步加剧了朝廷财政紧张状况，形成负担沉重的“冗费”问题。为解决财政危机，宋朝政府不得不加大税收：田税、杂变之赋、丁目之赋、支移、折变，继而造成了“冗费”之象。

“三冗”问题直接导致了宋朝政府积贫积弱。因此，若强国富民，加强中央统治力，唯有走改革之路，而改革必须以“三冗”问题开刀。

二、吏治改革的原则

面对北宋面临的统治危机，当时许多有识之士已经认识到改革的必要性。范仲淹早年就有“澄清天下之志”，《宋史》评价他“每感激论天下事，奋不顾身”。入仕后，范仲淹更是以天下为己任，向朝廷提交奏折，系统阐述其吏治改革思想，力主改革图强。

天圣三年（1025年），范仲淹上《奏上实务书》，言陈时弊，揭示宋王朝面临的官场世风日下、军备松弛、文教不彰等弊端，初步形成重视人才、广开言路、加强军备的吏治思想。天圣五年（1027年），范仲淹上奏《上执政书》，针对宋朝面临的“武备不坚”“贤才不允”“国用无度”“天下无恩”的困局，提出了“固根本、厚民力、重名器、备戎狄、杜奸雄、明国听”的改革路径。他认为“固邦本者，在乎举县令，择郡守”。此时，他充分认识到治吏之于社会政治改革的重要性。鉴于当时的吏治状况难以维持宋王朝的长治久安，他提出精选官吏、抑制腐败，通过考核政绩来决定官员的升迁的治吏主张，其吏治改革思想趋于成熟。

明道二年（1033年），他呈奏的《陈八事疏》主要涉及冗兵、冗吏、冗费的“三冗”问题。鉴于“三冗”问题对国家健康发展、巩固政权的严重性，他据此提出要“销冗兵，削冗吏”的吏治思想。关于当时的吏治状况，范仲淹认为，“某观今之县令，循例而授，多非清识之士”，“某又观今之郡长，鲜克用心”。当时的情况是，政府管理部门在选拔或罢免官员时，按照既有的制度来管理，怕招惹怨恨、诽谤，而不敢担当责任，难免会造成“或职轻禄重，或职重禄轻”的情况，导致社会上吏治混乱和腐败层出不穷。范仲淹认识到吏治弊端不除，王朝必难复兴。

庆历三年（1043年）九月，宋仁宗数次发令，最终召回正在西夏作战前线的将领范仲淹，加封他为参知政事（相当于副丞相），并授权范仲淹主导吏治改革，宋仁宗多次向他征询 “有当时急务可以施行者”。十月，范仲淹随即呈上《答手诏条陈十事》，包括“明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、减徭役、覃恩信、重命令”十方面内容，涉及官吏选拔、升降、待遇等方面，其余关于发展经济、兵制、普惠民众、纪律保证等。该文内容中有多个方面涉及吏治改革，主要思想是：改革官制、任用贤能、清明吏治；改革科举制度；严肃纲纪、修明法令、提升官吏办事效率、严惩懒政怠政；均分公田，薪俸养廉。范仲淹希望改革吏治、裁汰冗员、任用贤能、精简机构，克服官场上人浮于事的局面，实现政府官员素质的提升和行政效率的提高，维护北宋的统治秩序。该文条分缕析、层次分明、环环相扣，成为推进庆历新政的基本蓝图。在这场改革中，范仲淹追求中国古代知识分子的国富民强、忠君报国的理想，忧乐系天下，痛恨社会弊端，勇于任事，其吏治改革思想秉持以下原则。

其一，“通变”。范仲淹认为“历代之政，久皆有弊。何哉？纲纪浸隳。制度日削，恩赏不节，赋敛无度，人情惨怨，天祸暴起”。唯有“通其变，使民不倦。《易》曰‘穷则变，变则通，通则久’”[2] 。面对社会中愈演愈烈的“三冗”问题积弊，必须具有变革思维，才能去弊兴利，促进社会发展，以使国家基业万古长青。据此，他提出解决问题的正确方法是“正本清源”，即向古代帝王学习借鉴治国理政成功之道，从现实社会治理实践中寻求总结问题答案。因此，通变求新思想是范仲淹推进吏治改革，加强宋朝社会治理的首要原则。

其二，“民本”。范仲淹以天下为己任，以人民为旨归，具有强烈的忧国忧民忧天下的忧患意识。范仲淹作为儒家思想的代表，“民惟邦本，本固邦宁”的治国理政思想已融入其血液。他把致君泽民奉为圭臬。《范仲淹全集》中的文章内容充分体现了其民本思想理念，如“仁及天下，邦本不摇”“天下无恩，则邦本不固”“民惟邦本，不可侵扰”“厚民力，邦本之道也”等。范仲淹认为要兴利除弊，施惠于民。“善政之要，惟在养民，养民之政，必先务农，农政既修，则衣食足。”他秉公直谏，为民请命，三起三落。他提倡“不以毁誉累其心，不以宠辱更其守。徒竭诚而报国，弗钳口以安身”。宁鸣而死，不默而生。这是一种“求民疾于一方，分国忧于千里”的为民爱民情怀。

其三，“担当”。范仲淹为官37年，忧国爱民，心怀天下。他既历知州县，又数任朝官；既出宋夏战争前线为将，又入朝廷为相。不管身处哪个岗位他都敢担当、重实干，为国家利益不惜个人安危。“进则尽忧国忧民之诚，退则处乐天乐道之分。”推进吏治改革难度之大让范仲淹始料未及，因为直接触动了既得利益集团的利益，必然遭到他们的坚决抵制，甚至发生尖锐斗争。范仲淹担当挺膺的信念，让他义无反顾成为革除旧弊、改革吏治的先锋。书法家黄庭坚评价他：“范文正公，当时文武第一人，至今文经武略，衣被诸儒。”[3] 新政期间，朝廷拟选派一批官员到各地担任监司，这一职位事关吏治改革成败。受皇帝委派，范仲淹领导新政改革，他忠于职守、秉公选拔，对各地上报拟任职人名单中的平庸之辈和贪赃枉法之徒毫不留情，将那些不称职的官吏名单一笔勾掉。大臣富弼见状，对范仲淹说：“范公，您这样大笔一勾，毁了人家饭碗，你知道这后边可有一家人的眼泪呀！”范仲淹听后说：“一家哭，总比一路哭要好。”[4] 他这种宁可得罪千百人的秉公选官壮举，值得称颂。他认为做官必须有“公罪不可无，私罪不可有”的担当和气魄。范仲淹正是以士大夫的“知其不可而为之”的担当精神和家国情怀为后世景仰。

三、吏治改革的举措

范仲淹在吏治改革中提出推行的举措主要包括：选贤任能，裁汰冗吏；严格入仕荐举，实现机会均等；改革科举，重实学以致用；均分公田，俸禄养廉；重法令执行，确保改革举措落地。通过吏治改革，消除治理弊端，实现法制有立，令行禁止，纲纪再振，维护社会秩序。

（一）慎选地方官长，进贤黜庸

宋朝的知州知县这两级地方官位置特殊、权力集中，职权包括军事、民政、财政、税收、刑法等，与百姓的生活幸福息息相关。范仲淹认识到官长选任的重要性，“今之刺史、县令，即古之诸侯。一方舒惨，百姓休戚，实系其人。故历代盛明之时，必重此任”[5] 。“天下郡邑，牧宰为重。得其人则致化，失其人则召乱，推则之际，不可不慎。”[6] 而当时的社会情况是：北宋时期，延续前代“铨选制度”选任官长，这就造成官吏懒政怠政、论资排辈现象，社会中“才与不才，一涂并进。故能政者十无二三，谬政者十有七八”。一方面是知州知县两级官长地位重要，需要选拔得力人才来充任；另一方面，传统官吏选拔制度重资历不重能力，选任官吏与其实际能力不匹配导致一系列社会问题：赋税不均、狱讼难平、水旱蔓延、盗贼横行，百姓生活愈发困苦。

范仲淹的吏治改革措施是用荐举制来弥补长期以来“铨选制度”选任官长的弊端。同时，为解决在京朝官问题，范仲淹建议把荐举制与铨选制结合起来，施行“磨堪新法”，即对高级官员、京师诸务的监当官、有罪刑的官员的升迁从严；对有善政异绩的官员不次升迁；无论地方长吏或京朝官的升迁，都必须有法定的同罪举主，举主不足者延长年限。[7] 官吏选拔，首先，严格选拔对地方负有监察责任的诸路转运按察使，对于不合格的转运按察使一概免去。而后由转运按察使负责对所辖地区的府州县官员进行考核，凡年老、病患、赃污等庸官的一概淘汰。其次，由待制以上官员负责每年举荐省府判官、转运使、提点刑狱、转运判官的人选，对于被举荐的人，朝廷根据有多少人举荐，依任职功过决定选用。

官吏选拔旨在澄清地方吏治，淘汰无作为的官员，选拔年轻有为官员，促进地方治理。同时，严格有监察职能的官吏选用，营造良好吏治环境。

（二）严限荐举资格，机会均等

除科举入仕外，宋代入仕的途径有恩荫补官、胥吏出职、进纳买官等。这些官吏由于没有经过科举考试，综合文化水平低，行政能力较差，缺乏对底层百姓生活状况的感受，容易激化比较尖锐的社会矛盾，败坏吏治。

范仲淹提出以下改革举措：首先，严限官员荐举资格，对荐举资格根据官吏层级等不同做详细规定。比如，中书省、枢密院、门下省、尚书省等六品以上官员，只可荐举一子为京官。若荐举弟侄为官的，只能授虚职且之后不再荐举。转运使及边任文臣任满二年，且无过错的情况下，才有资格让其子孙享受“恩荫”。其次，限制官宦子弟任官的年龄，控制一定时期内荐举官吏总量。规定除长子外，其余子孙须年满15岁、弟侄年满20岁才有资格得到恩荫。最后，鼓励恩荫出身官吏参加考试任职。如担任昭文馆、史馆、集贤院和秘阁、龙图阁等馆阁要职，须经过严格的考试通过后担任。

总之，通过增加荐举资格的限制条件，最大限度减少恩荫入仕官员的数量，一定程度上为中下层出身的官吏提供了入仕、提拔的均等机会，消除宋朝的“冗吏”现象、减轻财政压力。这些措施可防止庸官掌控实权，促进吏治清明。

（三）改革科举制度，学以致用

“精贡举”包括科举制度改革和大规模兴办私学。宋代科举向寒门弟子开放，有利于从社会中下层选拔人才，但仍存在许多弊端。宋初科举重诗赋，而轻策论。这一制度造成的弊端如王安石所言：“今以少壮时，正当讲求天下正理，乃闭门学作诗赋，及其入官，世事皆所不习，此乃科法败坏人才，致不如古。”他认为科举制度只会让越来越多的士人为了入仕，去学那些无用的诗赋，朝廷录取的士人多是一些呆板无实用的书生。

为国家能选拔更多的人才，范仲淹科举改革的措施包括：首先，把学校教育与科举制度结合，要求各府州县重视学校教育，各州府军监皆要建立官学，并让有真才实学的先生前往官学教学，士子需在所在地的官学听读一定学时（规定州府学为三百日，太学为五百日），才能参加科举考试。改变隋唐、宋初以来只重科举，不重学校教育的局面。[8] 其次，考试内容由“重诗赋，轻策论”变成“重策论，轻诗赋”，即“先策论过落、简诗赋考式、问诸科大义之法”。进士科先试策论，后试诗赋，只有通过策论考试，才能进行下一轮的诗赋考试。诸科减少帖经、墨义等内容的考核，增加大义的考试。在定应试士人成绩时，“以策论高、词赋次者为优等，策论平、词赋优者为次等。诸科经旨通者为优等，墨义通者为次等”。

庆历科举制度改革合乎了时代发展的要求，为北宋王朝培养选拔一批经世济国之才，进一步加强了封建统治。这一时期，宋代出现了兴学高潮，全国州县普遍立学，有力促进了宋代文化教育事业发展。

（四）均衡官员职田，薪俸养廉

范仲淹认为，根治贪腐除了重拳严惩，还应关注官员自身内在需求，只有让官员过上体面的生活，衣食无忧，官员才不因生活所迫行贪污索贿之事——“使其衣食得足，婚嫁丧葬之礼不废”，然后才“可以责其廉节，督其善政”。“均公田”改革即在于此。“均公田”即均职田，北宋中期，在国家财力非常紧张的情况下，已无力给地方官员增加俸禄，于是按照职务的高低，分配给他们数目不等的土地，靠地租，他们可得到一笔薪俸。庆历时期，官员应享有职田的面积、等级标准，还是真宗时期制定的，很多年没有改变，多寡不均、苦乐悬殊，挫伤了很多官员的积极性，加剧了官员通过各种手段去职田多的地方任职的行为。

“均公田”改革的措施是：按照新标准各官员定其职田，“给其所未给，均其所未均；约为差等，概令周足”。首先，重新划定各级地方官所能分到的“职田”数量，尽量做到均衡。其次，没有发给职田的，则按其品级发放，使其有足够的收入养活自己和家庭。此举使官吏衣食无忧，保障其薪俸可以承担婚嫁丧葬之礼，从而督促各级官吏保持其做事操守，廉洁从政，为国担当。“均公田”的改革实施后，朝廷就可名正言顺地督责他们廉洁为政，对那些违法的人，可名正言顺予以惩办或撤职。通过改革，职田收入作为地方官员薪俸的补充，利于薪俸养廉，一定程度上实现了政治清明，这比对官吏单纯道德教化效果要好。

（五）严肃纲纪法规，重在力行

“重命令”即严肃对待和慎重发布朝廷号令，统一政令行使，确保具备特定的法定效力，避免朝令夕改，失信于民。宋初以来，整个朝堂上弥漫着一股不作为的风气，“今睹国家每降宣勅条贯，烦而无信，轻而弗禀，上失其威。下受其弊。盖由朝廷采百官起请，率尔颁行，既昧经常，即时更改，此烦而无信之验矣”[9] 。即无论是朝廷，还是官员，都存在随意发布政令的情况，而且朝令夕改。试想，朝廷将政令的发布当作儿戏，随意颁布，言而无信，这样的朝廷所颁布的政令，百姓焉会信任？

取信于民改革才有成功的机会。让每一条政令都做到言而有信，范仲淹认为必须对政令颁布和制度执行进行改革。首先，百官提议颁行的条例，要先交由中书、枢密院详细查看，经过讨论通过后，即可裁定为皇帝制命和国家法令，颁行天下。同时，如若是有关刑法的，还需交由审刑、大理寺，负责刑律的官员同意后，方可颁行天下。其次，对于已经颁行天下的政令，官员们必须无条件执行，不得随意更改，如若敢违反，不遵政令，则会受到严惩。如若是有意拖延政令的执行，则会被判二年徒刑。而若是这条政令是其未到任前就颁布的，非是他故意不执行的，则以“失错科断”，判杖一百。为了让官员能够执行朝廷所颁布的各项政令，范仲淹还制定了一套严苛的刑罚，轻者杖刑，重者徒刑，从而使朝廷慎重颁布的政令得以贯彻。

“重命令”改革措施的颁布施行，是吏治改革的一把“利剑”，通过“法制有立，纲纪再振”，各项改革措施在预定的轨道上运行，整个社会风气为之一新。

四、结语

范仲淹吏治改革的根本目的是让宋朝真正走向兴盛。他建议采取“明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、重命令”等措施为宋廷建设起一支廉洁高效的官僚队伍，从源头上切断无才之人进入官场的通道，为朝廷选拔有用之才，实现贤能治国。为从源头遏制官员贪腐，范仲淹提出了“均公田”制度，用平均公田解决官员的生计问题，同时，朝廷严格管理监管，对失职渎职、无所作为的官吏“责其廉节，督其善政”，对部分不法官吏重罚，即“有不法者，可废可诛”，从而建立能无条件地服从朝廷的官僚队伍，保证朝廷政令贯彻落实。范仲淹提出“覃恩信”和“重命令”改革内容，希冀借助严苛的刑罚及监察制度，来督促官员执行朝廷所颁布的各项法令，实现国家大治。庆历吏治改革实施，对北宋的政治、经济、文化等方面产生了深远影响。政治上，吏治改革遏制了官僚腐败现象，提高了行政效率，北宋的政治局势得到了改善。文化上，改革科举制度，重视学以致用，为朝廷选拔一批实用人才。全国州县兴办学高潮，社会尚学重义风气浓厚，促进了北宋文化的大发展大繁荣。经济上，通过裁汰冗吏、限制荐举资格，节省政府财政支出。

受时代局限，范仲淹改革思想中存在加强封建专制统治、维护皇权的思想认识，如主张强化君权、委政大臣。范仲淹提出：委以人臣之职，不委以人君之权。他认为，维护皇权就要处理好君主和大臣的关系，凡是治理国家的内政外交、文治武功、莅民治事、上下庶务，都属于人臣之职，可委任臣下办理；凡“区别邪正、进退左右，操荣辱之柄，制英雄之命”，都属于人君之权，这些权力属于君主私有，绝不能委给臣下。这些思想本质上体现了维护封建统治，范仲淹没有超出前代儒者的思想水平。这些方面需要我们在研究学习时仔细分辨。

庆历新政以“虎头蛇尾”的形式终结，新政实施者忧国忧民的情怀让后来者感到无尽力量。吏治改革是庆历新政的一项重要内容，提出官员培养、选拔、任用、考核、升迁、奖惩、罢黜等方面举措，在取士上注重经世济用的实用人才，坚持德能廉选任标准，基层官员重在亲民，这些认识和措施对提高官员素质、营造清廉社会风气具有一定的借鉴和价值。

* 本文系菏泽学院2020年度博士基金项目阶段成果。

注　释

[1][2][5][6][9]范仲淹.范仲淹全集[M].北京：中华书局，2020：416，416，468，480，474.

[3]符海朝.范仲淹十讲[M].郑州：河南文艺出版社，2021：1.

[4]武桂霞，张墨林.为官师表范仲淹[M].沈阳：辽宁人民出版社，2017：204.

[7]姚瀛艇.论“庆历新政”对宋代吏治的改革[J].史学月刊，1988(1)：32.

[8]张希清.士大夫与天子“共治天下”[J].博览群书，2010(10)：10-11.

来源｜《中国领导科学》2024年第2期

标题｜范仲淹的吏治改革思想

作者｜李广栋，菏泽学院马克思主义学院讲师，中共中央党校（国家行政学院）公共管理博士后。